Met realistische ambities kom je verder
Hoe voorkom je dat een gemeente meer plannen maakt dan zij ooit kan uitvoeren? Met die vraag houdt de gemeente Utrecht zich al enkele jaren bezig. Want terwijl ambities voor woningbouw, vergroening, klimaatadaptatie, mobiliteit en leefbaarheid zich opstapelen, blijven ruimte, geld en uitvoeringscapaciteit schaars.
Edward Willems van de gemeente Utrecht vertelde daarover tijdens zijn presentatie bij de Platform ISOR/CROW Essit-bijeenkomst in Rotterdam. Door al die opgaven ontstaat een herkenbaar probleem: de moeilijke keuzes worden vaak pas gemaakt wanneer projecten al in voorbereiding zijn.
Om dat te voorkomen ontwikkelde Utrecht de afgelopen drie jaar een eigen raamwerk voor integraal programmeren. Anders dan bijvoorbeeld Dordrecht koos de gemeente niet voor een aanpak die vanuit concrete projecten groeide, maar voor een theoretisch denkkader. Medewerkers uit de beheer- en ontwikkelorganisatie onderzochten hoe ambities, programmering en uitvoering beter met elkaar verbonden konden worden. Het doel: zorgen dat afwegingen eerder in het proces plaatsvinden en niet telkens opnieuw bij afzonderlijke projecten hoeven te worden gemaakt. ‘Wij willen eigenlijk voorkomen dat je bij ieder project opnieuw dezelfde afweging moet maken’, aldus Willems.
Het antwoord van Utrecht is het Utrechtse Raamwerk. Daarin worden drie niveaus onderscheiden: strategisch, tactisch en operationeel. Op strategisch niveau worden stedelijke visies, gebiedsbeleid en thematische beleidsdoelen opgesteld. Op tactisch niveau vindt programmering plaats en worden keuzes gemaakt. Op operationeel niveau worden projecten voorbereid en uitgevoerd.
Op papier klinkt dat overzichtelijk, maar in de praktijk blijkt het een stuk ingewikkelder. ‘Eigenlijk hebben we hiermee geprobeerd samen te vatten wat er allemaal aan processen en documenten komt kijken om uiteindelijk tot goede programmering en goede projectuitvoering te komen’, aldus Willems.
Het raamwerk beschrijft niet alleen welke documenten nodig zijn, maar ook welke processen, afwegingsmomenten, informatie en governance daarbij horen. Voor iedere bouwsteen wordt vastgelegd wanneer die moet worden opgesteld of aangepast, welke input nodig is en wie betrokken is bij besluitvorming.
Ambities die niet passen
In het Utrechtse verhaal staat de spanning tussen ambitie en uitvoerbaarheid centraal. Willems liet een schema zien waarin de hoeveelheid beleidsambities veel groter is dan wat uiteindelijk gerealiseerd kan worden. Volgens hem is dat een probleem waar veel organisaties mee worstelen. ‘Wij hebben zoveel ambities dat we dat nooit ter uitvoer kunnen krijgen’, stelde hij. ‘Je hebt misschien wel driehonderd procent aan ambities die je uiteindelijk niet uit kunt voeren.’
Volgens Utrecht ontstaat daardoor een merkwaardige situatie. Beleidsafdelingen ontwikkelen ambitieuze plannen. Die worden vervolgens doorvertaald naar programma's en komen uiteindelijk terecht bij projectteams die moeten uitzoeken wat er daadwerkelijk mogelijk is. ‘Je kan natuurlijk ook besluiten dat je gewoon veel minder beleid gaat hebben’, zei Willems. ‘Dan kom je veel makkelijker tot uitvoering.’
Dat betekent niet dat ambities moeten verdwijnen. Wel dat gemeenten eerder moeten nadenken over haalbaarheid. ‘Je moet wel ambities hebben die haalbaar zijn. Als je altijd weet dat je nooit gaat halen wat je zou moeten halen, dan is het gewoon helemaal niet leuk werken.’
Meer realisme aan de voorkant
Utrecht probeert daarom de zogenaamde ambitielijn al op strategisch niveau te versmallen. Niet pas tijdens de uitvoering, maar eerder in het proces. Daarbij spelen niet alleen inhoudelijke doelen een rol, maar ook capaciteit, beschikbare ruimte en financiën.
Een voorbeeld dat Willems noemt is vergroening. Bij sommige beleidsambities bleek in de praktijk dat de benodigde ruimte, financiering of uitvoeringscapaciteit nog niet volledig in beeld was. ‘Je ziet soms dat ambities worden geformuleerd voordat alle randvoorwaarden zijn uitgewerkt. Dan loop je later in het proces tegen beperkingen aan.’ Volgens Willems onderstreept dat vooral het belang van een vroegtijdige afweging van wat realistisch en uitvoerbaar is.
Kracht van governance
Een tweede belangrijk thema in het Utrechtse verhaal is governance. Wie maakt welke keuzes? Wie levert input? En wie neemt uiteindelijk besluiten? Volgens Willems werd beheer vroeger lang niet altijd betrokken bij visievorming en beleidsontwikkeling. ‘In het verleden gebeurde het best vaak dat wij als beheerafdeling helemaal niet betrokken waren bij gemeentelijke visies.’
Door voor iedere bouwsteen in het raamwerk expliciet vast te leggen wie opdrachtgever, opdrachtnemer, adviseur of beslisser is, probeert Utrecht die verbinding sterker te maken. Governance is daarmee geen onderwerp voor achteraf, maar een onderdeel van het programmeringsproces zelf.
Nog lang niet klaar
Net als Dordrecht benadrukt Utrecht dat integraal programmeren geen project is dat je even invoert. ‘Alle tegels conform het Utrechtse Raamwerk inrichten is een langjarige opgave’, staat letterlijk in de presentatie. ‘Het zal volharding en langdurige focus vragen om dit te bewerkstelligen.’
Daarnaast blijkt het lastig om vast te houden aan een systeemblik. ‘Het is makkelijker en verleidelijker om korte termijn deeloplossingen na te jagen en de successen daarop te vieren’, erkent Utrecht.
Daar komt bij dat een grote organisatie veel deelbelangen kent. Afdelingen hebben eigen prioriteiten. Bestuurlijke keuzes veranderen. Financiële ruimte staat onder druk. Dat maakt integraal programmeren volgens Willems minstens zo veel een organisatorische als een inhoudelijke opgave.
Toch ziet Utrecht geen alternatief. Groeiende steden kunnen zich steeds minder veroorloven om ambities, programmering en uitvoering los van elkaar te organiseren. Volgens Willems begint integraal programmeren daarom niet bij projecten, maar bij het maken van realistische keuzes. Welke ambities zijn daadwerkelijk uitvoerbaar en welke niet?
